산지전용권거래제도

개요

산지전용권거래제도는 지를 전용할 경우, 산지전용권은 훼손되는 산림의 공익기능량만큼 산림공익크레딧을 구매하여 전용할 수 있는 권한을 부여하는 제도이다. 다만, 산림공익크레딧을 확보했다고 보전산지 등과 같은 지역에서 불가능했던 전용행위가 가능해지는 것을 의미하는 것은 아니다. ‘산지관리법’의 산지전용 요건을 충족시켰다는 전제 하에 전용으로 훼손되는 공익기능량에 해당하는 산림공익크레딧을 가지고 있어야 전용할 수 있는 권한이 발생된다. 산지전용권은 크레딧 거래와 제도요건 충족 결과로서 생성되는 것이므로, 실제 거래대상이 산지전용권이 아니다. 즉 산지전용권은 전용할 수 있는 ‘권한’ 또는 ‘권리’가 아니라 하나의 ‘조건’에 해당된다. 거래의 대상이면서 단위가 되는 산림공익크레딧 산정은 ‘공익기능배율표’를 기반으로 산정된 공익기능량으로부터 전환된 ‘공익기능크레딧’과 이 공익기능량과 입지 계수(기반 증진 및 훼손 계수)를 통해서 산정된 ‘공익기반크레딧’으로 구성된다. 동일한 산림공익크레딧을 운용의 편의상 그 명칭을 산림의 공익을 증진시키는 산림경영활동에 대해서는 ‘증진 산림공익크레딧’으로 사용하며, 이는 ‘증진 공익기능크레딧’과 ‘증진 공익기반크레딧’으로 구성된다. 공익기능량 산정에 기초가 되는 공익기능배율표는 ‘공익기능량 평가(5가지)’ → ‘표준화’ → ‘공익기능배율표 생성’의 과정을 거쳐 작성된다. 공익기반크레딧 산정에 필요한 입지 계수 중 기반 증진 계수는 산지의 물리·환경적 입지특성, 기반 훼손 계수는 산지의 지역적 입지특성을 반영하여 산출된다. 산림경영자와 산지개발자는 거래소에서 부여 또는 부과 받은 산림공익크레딧을 거래하게 된다.

• 산림특성별 공익기능배율표 – 신규･재조림

	수종	침엽수			혼효림			활엽수
영급	경급 밀도	소	중	대	소	중	대	소	중	대
1	소	0.344	0.375	0.395	0.349	0.380	0.401	0.358	0.393	0.415
	중	0.372	0.410	0.435	0.377	0.417	0.443	0.389	0.433	0.461
	밀	0.389	0.433	0.461	0.395	0.441	0.470	0.409	0.459	0.491
2	소	0.348	0.379	0.399	0.352	0.385	0.406	0.362	0.398	0.421
	중	0.376	0.415	0.441	0.381	0.423	0.449	0.394	0.439	0.468
	밀	0.394	0.439	0.468	0.400	0.447	0.478	0.415	0.466	0.499
3	소	0.372	0.410	0.435	0.377	0.417	0.443	0.390	0.433	0.461
	중	0.406	0.455	0.486	0.413	0.463	0.496	0.429	0.484	0.519
	밀	0.428	0.483	0.519	0.436	0.493	0.531	0.454	0.516	0.557
4	소	0.407	0.455	0.487	0.413	0.464	0.497	0.429	0.484	0.520
	중	0.450	0.511	0.551	0.459	0.522	0.564	0.478	0.548	0.593
	밀	0.478	0.547	0.592	0.488	0.560	0.607	0.510	0.589	0.640
5 이상	소	0.435	0.491	0.528	0.443	0.502	0.540	0.461	0.525	0.567
	중	0.486	0.557	0.603	0.496	0.570	0.618	0.519	0.600	0.652
	밀	0.519	0.599	0.652	0.530	0.614	0.669	0.556	0.648	0.708

근거법령

• 산지관리법: 공포일 2021.06.15 시행일 2021.12.16

제13조(산지전용ㆍ일시사용제한지역의 산지매수) ① 국가나 지방자치단체는 산지전용ㆍ일시사용제한지역의 지정목적을 달성하기 위하여 필요하면 산지소유자와 협의하여 산지전용ㆍ일시사용제한지역의 산지를 매수할 수 있다.

② 제1항에 따른 산지의 매수가격은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없는 경우에는 같은 법 제8조에 따라 산정한 개별토지가격을 말한다)를 기준으로 결정한다. 이 경우 인근지역의 실제 거래가격이 공시지가보다 낮을 때에는 실제 거래가격을 기준으로 매수할 수 있다. <개정 2016. 1. 19.>

③ 제1항에 따른 산지매수의 절차와 그 밖에 필요한 사항은 「국유재산법」 제9조 또는 「공유재산 및 물품 관리법」 제10조를 준용한다.

④ 제1항과 제2항에 따른 매수대상 산지의 범위, 매수가격의 산정시기 및 방법 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012. 2. 22., 2013. 3. 23.>

② 산림청장등은 제1항 단서에 따른 변경신고를 받은 날부터 25일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2019. 12. 3.>

③ 산림청장등이 제2항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. <신설 2019. 12. 3.>

④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2019. 12. 3.>

⑤ 관계 행정기관의 장은 제4항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012. 2. 22., 2019. 12. 3.>

16조(산지전용허가 등의 효력) ① 제14조제1항에 따른 산지전용허가, 제15조제3항에 따른 산지전용신고의 수리, 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가 및 제15조의2제6항에 따른 산지일시사용신고의 수리의 효력은 다음 각 호의 요건을 모두 충족할 때까지 발생하지 아니한다. <개정 2016. 12. 2., 2019. 12. 3.>

1. 해당 산지전용 또는 산지일시사용의 목적사업을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 것

2. 제19조에 따라 대체산림자원조성비를 미리 내야 하는 경우에는 대체산림자원조성비를 납부할 것

3. 제38조에 따른 복구비를 예치하여야 하는 경우에는 복구비를 예치할 것

② 제1항에 따른 목적사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부처분이나 그 행정처분의 취소처분이 확정된 경우에는 제14조제1항에 따른 산지전용허가나 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가는 취소된 것으로 보고, 제15조제1항에 따른 산지전용신고나 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고는 수리되지 아니한 것으로 본다. <개정 2019. 12. 3.>

제18조의2(산지전용타당성조사 등) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상으로 제8조제1항에 따른 협의ㆍ변경협의를 신청하거나 제14조 또는 제15조의2에 따른 산지전용허가ㆍ변경허가 또는 산지일시사용허가ㆍ변경허가(다른 법률에 따라 산지전용허가ㆍ변경허가 또는 산지일시사용허가ㆍ변경허가가 의제되는 행정처분을 포함한다)를 받으려는 자는 미리 대통령령으로 정하는 산지전문기관으로부터 산지전용 또는 산지일시사용의 필요성ㆍ적합성ㆍ환경성 등을 종합적으로 고려한 타당성에 관한 조사(이하 “산지전용타당성조사”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 산지전용 또는 산지일시사용을 하려는 용도가 농림어업용인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2016. 12. 2.>

② 제1항에 따른 산지전용타당성조사에 필요한 수수료는 산지전용타당성조사를 신청한 자가 산지전문기관에 납부하여야 한다.

③ 제1항에 따른 산지전용타당성조사의 신청을 받은 산지전문기관은 산지전용타당성조사를 실시한 후 그 결과를 산림청장등과 산지전용타당성조사를 신청한 자에게 통보하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.>

④ 산지전용타당성조사를 실시한 산지전문기관은 산지전용타당성조사와 관련하여 작성한 대통령령으로 정하는 서류 및 그 밖의 자료를 3년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간 동안 보관하여야 한다. <신설 2016. 12. 2.>

⑤ 제1항부터 제4항까지에 따른 산지전용타당성조사의 절차ㆍ기준ㆍ방법 등과 수수료의 산정 및 산지전문기관의 감독 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2012. 2. 22., 2016. 12. 2.>

• 산지관리법 시행령: 공포일 2023.07.07 시행일 2023.07.10

제14조(매수대상산지의 범위 등) ①법 제13조제1항의 규정에 의한 매수의 대상이 되는 산지는 관계 행정기관의 장이 다른 법률(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 및 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」을 제외한다)에 따라 특정 용도로 이용하기 위하여 지역등으로 지정 또는 결정한 산지를 제외한 산지로 한다. <개정 2005. 8. 5., 2006. 8. 4.>

②법 제13조제1항에 따라 산지전용ㆍ일시사용제한지역의 산지를 매수하는 경우의 가격산정시기ㆍ방법 및 기준에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제67조제1항, 제68조, 제70조, 제74조, 제75조, 제75조의2, 제76조, 제77조 및 제78조제6항부터 제8항까지의 규정을 준용한다. <개정 2005. 8. 5., 2010. 12. 7., 2022. 5. 9.>

제14조의2(산지 매수청구의 절차 등) ①법 제13조의2제1항에 따라 산지의 매수를 청구하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 산지매수청구서를 산림청장에게 제출하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2010. 12. 7., 2013. 3. 23.>

②산림청장은 제1항에 따른 매수청구가 있는 때에는 청구가 있은 날부터 60일 이내에 매수대상 여부 등을 매수를 청구한 자에게 통보하여야 하며, 매수대상인 경우에는 매수를 통보한 날부터 3년 이내에 매수청구를 받은 산지를 매수하여야 한다.

제15조(산지전용허가의 절차 및 심사) ① 법 제14조제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 구역의 경계를 표시한 후 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 제출하여야 한다. <개정 2012. 8. 22., 2013. 3. 23., 2015. 11. 11., 2016. 12. 30., 2017. 6. 2.>

1. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 경우

가. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 산지면적이 200만제곱미터 이상(보전산지의 경우에는 100만제곱미터 이상)인 경우: 산림청장

나. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 산지면적이 50만제곱미터 이상 200만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 이상 100만제곱미터 미만)인 경우

1) 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장

2) 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시ㆍ도지사

다. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 산지면적이 50만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 미만)인 경우

1) 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장

2) 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시장ㆍ군수ㆍ구청장

2. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가에 대한 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 경우: 법 제14조제1항에 따라 해당 산지전용허가를 한 산림청장등

3. 삭제 <2017. 6. 2.>

②산림청장등은 제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가의 신청을 받거나 변경신고가 있는 때에는 허가ㆍ변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 경계표시 확인 등 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이 법 제18조의 허가기준에 적합한지 여부를 심사하여야 한다. 다만, 법 제18조의2에 따른 산지전용타당성조사를 받은 경우에는 현지조사를 아니하고 심사할 수 있다. <개정 2007. 7. 27., 2010. 12. 7., 2012. 8. 22., 2016. 12. 30.>

③산림청장등은 제2항에 따라 심사한 결과 산지전용허가 또는 변경허가를 하거나 변경신고를 수리하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 산지전용허가증을 신청인에게 발급하거나 신고를 수리하여야 한다. 다만, 신청인이 법 제19조제1항에 따라 대체산림자원조성비를 미리 납부하여야 하거나 법 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 미리 예치하여야 하는 경우에는 그 납부ㆍ예치사실을 확인한 후 산지전용허가증을 발급하거나 신고를 수리하여야 한다. <개정 2005. 8. 5., 2007. 7. 27., 2008. 2. 29., 2012. 8. 22., 2013. 3. 23., 2016. 12. 30.>

제20조의3(산지전용타당성조사의 절차 및 기준) ① 법 제18조의2제1항에 따라 산지전용타당성조사를 받으려는 자는 산지전용타당성조사신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지보전협회 또는 한국치산기술협회에 신청해야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 12. 30., 2021. 12. 16.>

② 제1항에 따라 신청을 받은 산지보전협회 또는 한국치산기술협회는 제5항에 따라 고지한 수수료 납부 여부를 확인한 후 수수료가 납부된 경우에는 별표 4의3의 기준에 따라 산지전용타당성조사를 실시해야 한다. 이 경우 산림 및 표고 등에 대한 조사ㆍ분석은 다음 각 호의 기준에 따른다. <개정 2013. 3. 23., 2016. 12. 30., 2017. 6. 2., 2018. 10. 30., 2018. 11. 27., 2019. 7. 2., 2021. 12. 16.>

1. 입목축적, 숲의 나이 등에 대한 산림조사ㆍ분석: 「산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률 시행령」 별표 3에 따른 기술고급 이상의 산림경영기술자가 실시할 것

2. 표고 및 평균경사도 등에 대한 조사ㆍ분석: 「산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률 시행령」 별표 3에 따른 산림공학기술자 또는 농림축산식품부령으로 정하는 산림ㆍ토목ㆍ측량 분야의 국가기술자격을 소지한 자가 실시할 것

3. 그 밖에 산지경관 유지 및 재해방지 등의 조사ㆍ분석: 농림축산식품부령으로 정하는 산림ㆍ환경ㆍ산지 분야의 전문가가 실시할 것

③ 산지보전협회 또는 한국치산기술협회는 제2항제1호에 따른 조사ㆍ분석을 위하여 필요한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 산불 발생, 솎아베기 또는 벌채 이력 등에 관한 자료를 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청받은 날부터 30일 이내에 산지보전협회 또는 한국치산기술협회에 관련 자료를 제공해야 한다. <신설 2016. 12. 30., 2021. 12. 16.>

④ 산지보전협회 또는 한국치산기술협회는 제2항에 따른 산지전용타당성조사가 완료된 경우 그 결과에 대한 설명회를 개최하여 지역주민 등 이해관계인의 의견을 수렴할 수 있다. <신설 2013. 12. 17., 2016. 12. 30., 2021. 12. 16.>

⑤ 산지보전협회 또는 한국치산기술협회는 제1항에 따라 산지전용타당성조사를 신청받은 경우에는 「엔지니어링산업 진흥법」 제31조제2항에 따른 엔지니어링사업대가의 기준 중 실비정액가산방식, 관련 단체가 조사한 임금단가 등을 반영하여 산림청장이 정하여 고시하는 기준에 따라 수수료를 산정하여 신청한 자에게 고지해야 한다. <개정 2013. 12. 17., 2015. 11. 11., 2016. 12. 30., 2021. 1. 5., 2021. 12. 16.>

⑥ 제5항에 따른 수수료의 고지ㆍ납부 및 환급 등에 필요한 사항은 산림청장이 정하여 고시한다. <개정 2013. 12. 17., 2016. 12. 30.>

해외사례

• 해외 유사제도 검토

구분	개념
기후변화협약	배출권에 관한 정의 규정을 두지 않고 배출(Emissions)이라는 용어를 사용하고 있고, 특정지역에 특정기간 동안 온실가스 및/또는 그 전구물질을 대기 중으로 배출하는 것이라고 정의
교토의정서	기후변화협약과 기초 개념은 동일하며, 별도의 정의 규정 없음
EU 공동체 내의 온실가스 배출권거래제 설립에 관한 유럽 의회 및 의사회 지침	온실가스의 배출허가(Emissions Permit)라는 개념과 구별하여 배출허용량(Emission Allowances)의 개념을 규정. 즉, 배출허용량이란 특정기간 동안 동 지침의 요건을 충족시키기 위한 목적으로만 유효하고 동 지침의 규정에 따라 양도 가능한 1톤의 이산화탄소 등가물의 배출허용량을 의미
독일 배출권거래법	배출허가의 개념과 구별하여 배출권(Berechtigung)이라는 개념 채용하고, 특정기간 동안 1톤의 이산화탄소에 상응하는 것을 배출할 수 있는 권한(Befugnis)으로 정의
일본 온난화대책 추진법	산정할당량의 개념을 사용하고, 교토의정서상의 배출거래대상을 국내법에서 인정하는 것을 전제로 이산화탄소 1톤을 나타내는 단위에 의해 표기되는 것이라고 정의
미국 Waxman- Markey 법안	배출권(emission right)이 아닌 배출허용량 (emission allowance) 이라는 용어 사용
공통개념	특정기간 동안 1톤의 이산화탄소에 상응하는 것을 배출할 수 있는 권한 내지 지위로 인식함
자료: 김도경, 윤용희. 2010. 배출권거래제 도입에 따른 자본시장법의 적용상 한계와 개선방안. pp.161-164.; 채미옥 외. 2011. 산지전용권 거래제도 연구. 산림청. 재인용.

연구동향

• 채미옥과 안영아(2013)의 연구는 기후변화에 대응한 산지와 산림의 통합적 관리 방안에 대해 연구하였다. IPCC(기후변화에 관한 정부간 패널)에서 기후변화 요인으로 화석연료 사용과 벌목으로 인한 산림훼손을 원인으로 꼽고 있다. 탄소베출권거레제도는 자발적 시장에서 산림의 신규조림 등을 인정하고 있다. 그러나 우리나라에서는 그동안의 산림녹화로 30년생 이하의 어린나무가 32%로서 교토의정서 기준에 맞는 신규 및 재조림 대상지는 거의 없다. 산림의 약 68%를 차지하는 사유림은 영세성 등으로 자발적 참여를 통한 탄소 흡수능력 제고도 어렵다. 현행 산지관리제도는 산지전용을 막기 위해 산지전용허가제도를 운용하고 있고, 대체산림자원조성비를 부과하고 있으나, 산지전용으로 훼손된 나무를 심는 비용에 주 초점이 맞추어져 있어 산림의 공익기능 상실부분이 제대로 반영되지 못하고 있다. 반면 산지전용을 통한 개발산지는 자산가치가 상승하여 보존산지와 개발가능 산지간의 자산가치 격차가 심화됨으로써, 고의적으로 산림을 훼손하는 문제도 노정되고 있고, 자산가치 증식을 위한 산지의 난개발 수요를 방지하기 어려운 문제가 있다. 기후변화에 대한 대비책의 하나로 탄소를 사고 파는 시대가 도래함에 따라 산림은 중요한 탄소흡수원으로서 그 중요성이 증대하고 있다. 우리나라 산림 특성상 신규조림 등 교토의정서 기준에 맞는 대상지는 별로 없지만 산지전용과 산림훼손을 방지함으로서 탄소흡수원 창출이 가능하다. 그러나 탄소흡수원으로서 탄소배출권과 연계한 산림관리 대책만으로는 산지전용과 산림황폐화를 억제하기 어렵다. 산지의 전용은 탄소흡수원의 상실만이 아니라 수원함량기능, 토사붕괴방지기능, 산림휴양기능, 산림치유기능, 생물다양성 보전기능 등 다양한 공익적 기능을 상실시키게 된다. 따라서 산지전용으로 인한 난개발을 방지하고 산림황폐화를 억제할 수 있도록 산림의 다양한 공익기능을 자발적으로 보존하고 조성하는 체계 구축이 필요하다. 이를 위해서는 산지관리제도와 산림관리제도를 정비하여 임업을 통한 경제적 기대수익을 높이고 전용을 통해 발생하는 개발이익을 낮추어야 한다. 그 방안의 하나로 산지전용권거래제도의 도입이 필요하다. 산지전용권거래제도는 일종의 산지보전권을 거래하는 개념으로서, 임야를 택지, 골프장 등으로 전용하는 경우 상실되는 공익기능의 가치와, 공익기능이 발생하는 산지를 훼손한 댓가로 개발자가 얻게 되는 산지전용 이익의 일부를 환수하여 산림조성 및 보전 비용으로 활용하는 제도이다. 즉 산지전용을 통해 산지를 개발하는 개발자는 공익훼손 및 산지훼손에 따른 공익기능 크레딧을 매입하도록 하고, 산림경영계획서를 제출하여 산림을 조성하고자 하는 산주에게는 산림의 공익기능 증진에 대한 크레딧을 부여한다. 이를 통해 자발적 산림 및 산지 보전을 유도하는 제도적 기반 구축이 필요하다.

참고문헌

• 송하승 외. (2017). 산지전용권 거래제도 시범사업을 위한 사전연구. 산림청 연구용역보고서.
• 채미옥, & 안영아. (2013). 기후변화에 대응한 산지와 산림의 통합적 관리 방안 연구: 산지전용권거래제도 도입을 중심으로: 산지전용권거래제도 도입을 중심으로. 한국도시행정학회 학술발표대회 논문집, 133-147.