창원 행정구역 통합 사례

사례 상세 분석 및 갈등 심층 조명

발생 배경

행정구역개편에 대한 논의는 2005년 지방행정체제 개편 특별위원회 설치 이후 시도개편과 시군구 통합에 대한 간헐적 논의가 이루어지다 이명박 정부 출범과 함께 국정 100대 과제로 포함되면서 논의가 재점화되었다. 창원･마산･진해 3개시의 통합은 2009년 중앙정치권 주도하에 추진된 첫 번째 통합사례이다.

중앙정부주도의 통합은 결과적으로 빠르게 3개의 시가 통합되는 결과를 이끌어 냈지만 통합과정에서의 3개의 지역과 여러 이해관계자들의 여론수렴이 수반되지 않아 갈등을 야기시키게 되었다. 2009년 4월 행정안전부는 3개 지역의 시장과의 면담을 통하여 통합의견을 수렴하였고, 이후 각 지역에서는 통합을 위한 자문위원회를 구성, 연석회의 등과 같이 통합을 위한 활발한 움직임 을 보여왔다. 하지만 이 과정에서 각 지역의 여론수렴이 충분히 이루어지지 않았으며, 2009년 9월 7일 3개 지역의 민간기구와 공무원 노동조합 등에서는 각각 통합에 대한 입장을 발표하는 등의 갈등이 표출되었다. 특히, 각 지역에서 주도적으로 이루어지는 통합이 아닌 일부 지역단체장과 정치인들의 정치적 논리에 의해 이루어지는 통합과 밀실야합식의 통합추진에 대한 비판이 높았으며, 주민의사가 반영되지 않은 채 이루어지는 통합에 대한 지적이 있기도 하였다.(경남신문, 2009년 9월 8일자 기사)

주요 갈등

지역 내부적 갈등

지역 내부적 요인으로 인한 갈등발생은 지역의 의견이 무시된채 결정 된 통합에 대한 논의와 통합지역에 대한 논의로 구분하여 살펴볼 수 있다. 먼저, 시민들의 의견수렴을 거치지 않고 이루어지는 통합논의로 인해 갈등이 시민과 지자치와의 갈등이 통합논의 과정에서 가장 큰 갈등요인으로 지적할 수 있다.

‘창원시의정동우회(창원시의회 전직 의원 모임)’에서는 창원시 발전에 도움이 되지 않는 통합에 반대하는 성명을 발표하였으며, ‘삼원회(옛 창원군 창원면, 상남면, 옹남면 사람들의 모임)’ 역시 졸속으로 추진되는 통합에 대한 반대의사를 표명하였다. 또한, 정부주도로 추진되는 통합은 지역차원에서는 공무원 수, 의원 수 감축 등을 수반하면 주민을 위한 방안은 하나도 없다고 비판, 졸속통합의 반대, 주민의견수렴, 지역 경쟁력증대와 자치 훼손 반대 등을 이유로 정부의 일방적인 통합주도를 반대하면서 갈등이 야기되기도 하였다.(경남신문 2009년 9월 16일 기사)

진해시민들 역시 졸속통합이라는 비판이 제기되었으며 ‘졸속통합 반대 진해시민 범대책위원회’를 구성하여 진해시와 시장에 대한 비판수위를 높여왔으며, “통합에 반대해오던 시장이 평소 견해를 급선회 하여 통합 찬성을 표명하고 통합을 추진하였으며, 주민의견수렴의 절차 무시와 시의회와의 논의 없이 일방적인 통합 추진으로 지역의 갈등을 조장하고 주민여론의 분열을 가져와 시민들에게 상처를 주었다” 시장의 사과를 요구하기도 하였다.(경남도민일보 2009년 9월18일 기사)

한편, 통합되는 지역을 둘러싼 의견의 상이함이 갈등요인으로 작용하기도 하였다. 창원･마산･진해의 시군의회 의원들은 행정구역 자율통합에 대한 추진은 찬성하지만 통합대상에서 입장이 상이하여 통합대상으로 인한 갈등이 야기되기도 하였다. 구체적으로 마산시의원은 마산･창원･ 진해･함안을 가장 우선적이 통합의 대상으로 선정하였지만 창원시의원 들은 창원･진해, 진해시의원들 역시 창원･진해를 가장 선호하는 통합대상으로 밝혔다. 이 과정에서 통합에서 배제된 다른 시군에 대한 지역 공동화 문제가 제기되기도 하였다.(경남신문 2009년 9월 14일 기사)

지역 외부적 갈등

지역 외부적 요인으로 인한 갈등은 통합을 논의하는 지역간 의견의 상이함으로 인해 발생하다. 통합을 논의 하는 지방자치단체간 선호지역 놓고 감정싸움으로 변질되어 갈등이 발생 한 경우이다. 마산의 경우 ‘마창진’통합을 건의하였고 진해시의 경우 ‘창진’통합을 건의하였다. 이러한 상황에서 창원시에서 통합추진단 설치에 동의하면서 통합할 자치단제간 갈등이 야기되었으며, 마산시장은 “공동발표한 합의정신 파기”라고 언급하며 강력한 비판을 하였으며, 이를 두고 진해시장은 공개사과를 요구하였다. 한편, ‘마창진함’통합을 건의한 함안군이 연석회의에서 제외되었으며, 이를 두고 해당 지역의 한 의원은 “항안군민이 더 큰 발전을 위해 바다로 나오고자 한다면 기꺼이 민의에 따르고자 한다. 제 선거구 때문에 통합 논의가 지체되지 않기를 바란다” 는 언급을 하면서 함안군을 제외한 통합논의를 비판하기도 하였다.(경남 도민일보 2009년 10월 1일 기사)

통합과정에서 자치단체간 발생한 갈등의 주요 요인은 통합지역의 범위 설정을 두고 나타났다. 특히, 통합논의에서 배제되는 지역의 감정이 상하면서 해당 사안은 감정싸움으로 변하기도 하였다.

한편, 창원･마산･진해의 통합이 결정된 이후에도 통합시 명칭과 청사 위치를 둘러싼 갈등이 발생하여 통합시 출범에서의 갈등은 지속되었다. 통합시 명칭결정과 관련하여 여러 쟁점이 있었지만 통합준비위원회에서는 제8차 회의를 통해 ‘창원시’를 통합시의 정식명칭으로 선정하였다. 하지만 3개의 지역이 통합된 만큼 청사의 위치 선정이 매우 민감한 사안으로 부각되었으며, 통합시 출범 이후에 청사소재지 결정을 미루면서 이해 관계자들간 대립이 지속되었다. 3개의 시에서는 마산 종합운동장, 진해 옛 육군대학부지, 창원 39사단 부지 등 후보지만 선정하였으며, 통합시 출범 이후 타당성 조사 용역들을 통해 통합시 의회에서 결정하기로 하였다. 하지만 마산･진해 지역에서 반발이 거세었으며, 마산여성단체협의회 등 마산 52개 단체로 구성된 ‘통합을 준비하는 사람들’에서는 “3개시 균형발전을 저버린 결정”이라는 비판과 함께 통합준비위원회의 재구성을 요구하기도 하였다. 더불어 (사)마산발전범시민협의회에서도 기자회견을 갖고 청사 위치 확정을 촉구하였으며, 청사위치 선정을 통합시의회로 미루는 것은 지역 갈등을 부추기는 결정이라는 비판을 하였다. 마산시 의회 역시 기자회견을 통해 지방선거 전에 매듭지어야 할 것을 촉구하였으며 통합절차의 공정성을 주장합과 동시에 그렇지 않을 경우 통합무효를 주장하였다. 이러한 상황에서 통합준비위원장이 창원지역 주민에게 창원 39 사단부지가 통합시청사부지로 확정된 것처럼 알리는 문자메시지를 보내 통합시청사 위치선정을 둘러싼 갈등상황이 악화되었다(서울신문 2010 년 3월 4일 기사).