거버넌스

용어로서의 거버넌스

거버넌스(governance)는 시대의 흐름과 관점에 따라 조금씩 상이하지만 계층제뿐만 아니라 시장, 시민사회 등 비교적 일방적이고 계층적 통치인 '정부(government)'보다 확장된 통치행위･방식을 의미한다. 여러 유형의 행위자 간의 관계를 기반으로 하는 거버넌스는 범위에 따라 네트워크의 조정 및 관리, 혹은 모든 종류의 규칙을 제정･적용･집행할 수 있는 위계, 시장, 네트워크를 포괄하는 개념으로 정의할 수 있다.

등장 배경

신공공관리론

1970년대는 정부의 통치행위 및 통치 과정, 권위적 지시 및 통제의 관점에서 거버넌스를 바라보았으나 사회가 다변화됨에 따라 정부의 역할만으로는 해결할 수 없는 문제가 증가하였고, 기존의 강제･명령･관료주의 기반의 국가운영 원리에서 벗어나 조정･조율을 강조하는 새로운 원리의 형성을 주장하였다. 1980년대에 들어 신자유주의가 등장하며 복지국가의 축소, 국가의 시장개입 축소를 위해 시장친화적 거버넌스가 강조되어 탈규제, 민영화, 분권화와 같은 신공공관리 방식에 대한 논의가 이루어졌으나, 과도한 시장주의로 인한 문제가 지적되며 이를 보완할 수 있는 방식의 거버넌스가 주목을 받았다.

시민사회와의 협력 강조

시민사회가 발전과 사회･경제적 글로벌화로 인해 정책과정에서 국가의 통제력･지배력이 크게 감소하며 시민사회와의 협력을 강조하는 거버넌스가 강조되었다. 정책형성과정에서의 시민단체 참여 보장과 공론조사 등의 제도로 시민들의 역량이 강화되었으며, 정책집행과정에서의 외부위탁, 시장기제 활용 등은 비정부기구의 생성과 활성화에 기여했다. 이러한 변화를 통해 국가 중심의 정책에서 벗어나 시민사회와의 협력과 비정부기구의 참여를 통한 정책이 부각되었다.

글로벌화

세계화의 흐름 속에서 지방정부는 과거와 같이 중앙정부에 단순히 귀속되거나 정해진 하위 업무만을 처리하는 수준을 벗어나 국제 분야로 업무를 확대하게 되었고, 국가의 경제시장 관련 통제력 약화, 금융시장 관련 규제의 완화에 따라 국제자본의 글로벌화되었다. 또한 NGO의 활동이 국경을 넘어서 후진국의 빈곤문제, 지구 온난화 등 전 지구적 문제로까지 확대되면서 글로벌 거버넌스 연구에 대한 필요성이 증가하였다.

국가연합체 출현

유럽연합과 같은 국제연합체가 출현하면서 다층적 거버넌스와 전통적 개념의 거버넌스의 개념이 형성되었다. 다층적 거버넌스의 경우 EU를 또다른 정치체제로 간주하면서 EU로 대변되는 초국가, 국가, 지방정부(지역)로 구성된 다층적 국가행위자와 시민사회의 네트워크를 의미한다. 전통적 개념의 거버넌스는 게임의 규칙을 조종･조정하는 거버넌스로서, 이때 개별 국가는 EU의 다층적 네트워크의 영향을 받으면서도 국가의 정책 자율성을 유지할 수 있다.

국제기구의 역할 강화

IMF와 같은 글로벌 원조기관은 원조 목적을 달성하기 위해 원조금이 효과적으로 활용될 수 있는 환경을 탐색할 필요가 있었다. 그 과정에서 국가 자원의 투명하고 공정한 배분, 책임성 있는 배분을 가능하게 하는 제도적 역량을 거버넌스로 정의했으며, 부패의 감소 및 법치주의의 강화를 강조하는 등 신공공관리론, 시민사회와의 협력, 글로벌화, 국가연합체의 출현에서 비롯된 거버넌스와는 다른 성격을 지닌다.

비교정치학에서의 논의

비교정치학에서 논의된 거버넌스는 1950년대에 후진국의 행정을 선진행정으로 개혁시키려는 원조 활동에서 비롯되었으며, 전통적 국가관리·국정관리 방식을 바람직스러운 방향으로 이끌기 위해 필요한 통치 행위·구조·체제를 의미한다. 거버넌스와 경제발전의 관계성을 탐색함으로써 국가 별로 상이한 경제발전 결과를 분석하는 관점, 정치적 자유, 중립적 전문성, 투명성, 사법부의 독립성과 같이 거버넌스의 수준에 영향을 미치는 요인들을 연구함으로써 민주주의의 이행 과정 차이를 분석하는 관점으로 구분된다.

거버넌스 형성의 목표 및 원칙

거버넌스의 개념은 다양한 형태로 존재하지만, 효과적으로 시스템을 유지･발전시키기 위한 시스템 관리의 다원화라는 목표는 공통적으로 언급되고 있으며, 이와 관련하여 분권화의 원칙, 제도적 노력의 원칙, 네트워크의 원칙을 기반으로 한다.

거버넌스 형성의 원칙
원칙	의미	한계
분권화의 원칙	공적 영역에서의 책임·권력·권한 → 사적 영역으로 위임·분산	비효율 발생 여지
제도적 노력의 원칙	결정과정 중 이해관계자 포섭 → 제도의 효율성 향상	제도의 과잉생산
네트워크의 원칙	다수 행위자들이 참여할 수 있는 네트워크 형성	거버넌스 형성 목표와 부합하지 않는 네트워크 존재

분권화의 원칙

국가와 정부 중심의 정치사회적 구조는 빠르게 변화하는 환경에 효과적으로 대응하기 어려우므로, 일정한 원칙에 근거하여 분권화를 확산시킴으로써 공적영역의 책임·권력·권한이 사적 행위자들에게 분산되어야 한다는 원칙이다. 그러나 거버넌스 이론의 핵심이 되는 해당 원칙은 다양한 참여자의 조정에 초점을 맞추다 보니 거버넌스의 수단인 분권화가 오히려 목표로 간주되는 경우가 존재하며, 분권화 정도가 과도할 경우 문제의 확산을 불러올 수 있다.

제도적 노력의 원칙

가치나 정책에 대한 사회적 합의를 도출하기 위해 관련 이해관계자들을 정치과정에 포섭함으로써 제도의 효율성을 확보해야 한다. 이때의 제도의 기능은 규범·규칙·태도를 부여하여 행위자들을 사회화시키는 것이며, 이러한 제도를 통해 다양한 이해관계자들을 거버넌스 안으로 끌어들이게 된다면 시스템의 효율적인 유지·관련 및 발전이 가능하다고 주장한다. 그러나 제도적 노력이 과도하게 강조될 경우 제도의 목표달성에 필요한 시간을 고려하지 않고 새로운 제도를 추가함으로써 제도 간 충돌이나 괴리가 발생하여 효율성을 저하시킬 수 있다.

네트워크의 원칙

기존의 국가·정부 중심 접근만으로는 다양해지는 사회문제에 대응하기 어려우므로 다층적 차원의 의사결정을 위해 다수 행위자들이 참여할 수 있는 네트워크를 구성해야 한다는 원칙이다. 원하는 사람들은 모두 네트워크에 참여할 수 있어야 하며, 특정 문제를 해결하기 위해 형성된 네트워크를 중심으로 주체적으로 활동해야 함을 의미한다. 네트워크를 통한 조정·조율이 시스템의 운영 원리로 작동하면 정당성 확보와 효율적 운영이 가능해진다. 그러나 모든 네트워크가 거버넌스의 형성 목표(시스템의 효율적인 관리·유지 및 발전)에 부합하는 것은 아니라는 비판이 존재한다.

참고문헌

정정길 外 공저 『정책학원론』 (서울: 대명출판사, 개정판, 2020)

문경연, 허인혜, 김석우.(2019). 거버넌스 이론의 한반도 통일거버넌스에의 함의.국제관계연구, 24(1), 5-38.