재난관리

1. 용어의 표기 및 유사 용어

재난관리, 위기 관리

2. 개요 및 배경

(1) 용어의 사용

· 현행 「재난 및 안전관리 기본법」에서는 “재난관리란 재난의 예방·대비·대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동을 말한다”라고 규정하고 있다.

· 학술용어로서 재난관리는 자연적·사회적(또는 인적)원인으로부터 발생하는 재난적 상황으로부터 피해를 최소화하는 모든 활동, 즉 예방, 대비, 대응, 복구 등과 같은 일련의 과정을 의미하며, 나아가 당해 활동을 수행하며 당사자 및 참여자들 간 종합적 이해관계 조정과 같은 행위(Petak, 1985; 구주영, 2021; 임현우. 2022; 정찬권 외, 2020)를 지칭할 때 사용된다.

(2) 재난의 개념

재난에 대한 개념은 어떠한 현상을 재난으로 볼 것인지, 또는 재난이라는 용어를 쓰고자 하는 주체의 의도 등에 따라 다양하게 정의되어 온 것이 사실이다(박덕규, 2018; 임현우, 2022; 정찬권 외, 2020). 과거 동양에서 재난(災難)의 어원을 “물과 불로 인하여 발생하는 어려움”으로 정의하고(임현우, 2020) 서양에서는 재난(disaster)가 “away form the star” 즉 행성의 충돌이나 배열상 야기되는 문제 등, 재난이 곧 인간이 범접할 수 없는 자연현상으로부터 기인하는 다는 것이 일반적 인식이었다(Drabek, 1991; 고창석, 2012; 이대웅, 2019 재인용).

그러나 현대사회에 들어서 단순히 가뭄, 폭우, 홍수, 폭설과 같은 자연 재난만이 아니라 화재, 폭발과 같은 인적·사회적 요인에 기인한 현상도 포함이 됨은 물론 그 피해 정도가 발생 지역이 보유한 역량(구자영, 2015) –인적, 사회적, 물적 자원 등이 있을 것이다- 등으로 대처가 가능한지가 재난을 판단하는 기준이자 개념으로 보는 것이 일반적이다(임현우, 2022).

한국의 경우 국내 재난관리 및 재난행정 전반에 관련된 규정을 명시하고 있는 현행 「재난 및 안전관리 기본법」에서 재난을 아래와 같이 정의하고 있다.

· 현행 「재난 및 안전관리 기본법」에서의 재난

재난의 정의		국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것
재난 유형	자연재난	태풍, 홍수, 호우(豪雨), 강풍, 풍랑, 해일(海溢), 대설, 한파, 낙뢰, 가뭄, 폭염, 지진, 황사(黃砂), 조류(藻類) 대발생, 조수(潮水), 화산활동, 소행성ㆍ유성체 등 자연우주물체의 추락ㆍ충돌, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해
	사회재난	화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)ㆍ화생방사고ㆍ환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 국가핵심기반의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법」에 따른 미세먼지 등으로 인한 피해 * 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해 - 「재난 및 안전관리 기본법 시행령」 제2조(재난의 범위) 「재난 및 안전관리 기본법」(이하 “법”이라 한다) 제3조제1호나목에서 “대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. <개정 2014. 2. 5., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.> 1. 국가 또는 지방자치단체 차원의 대처가 필요한 인명 또는 재산의 피해 2. 그 밖에 제1호의 피해에 준하는 것으로서 행정안전부장관이 재난관리를 위하여 필요하다고 인정하는 피해
	해외재난	“해외재난”이란 대한민국의 영역 밖에서 대한민국 국민의 생명ㆍ신체 및 재산에 피해를 주거나 줄 수 있는 재난으로서 정부차원에서 대처할 필요가 있는 재난을 말한다.

출처: 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조, 정찬권 외(2020)

➀ 시스템적 접근이론

재난관리는 재난생애주기(Disaster Life cycle), 즉 발생 전부터, 발생과 발생 이후의 전 과정에 대하여 예방(mitigation), 대비(preparedness), 대응(response) 복구(recovery) 등 각 단계에 따른 하위 관리 방법을 모두 포괄한 개념이며(Phillips, 2016, 각 단계의 의사결정 과정의 참여자 및 이해관계자 간의 행태 및 조정 역시 재난관리 영역에 포함되는 만큼 독리적 분야가 아닌 행정·정책·인문사회·환경과학 등 다학제적인 동시에 비독립적(independece) 분야로 이해될 수 있다(backer, 2009; 임현우, 2022; 정찬권 2020). 이에 재난관리는 각 요인과 요소들이 복합적으로 얽혀있는 상호관계를 이해하고, 이를 바탕으로 일련의 체제(system)에 대한 접근 및 규명을 중시하는 시스템이론(Coetzee, 2012; 임현우, 2022)을 기반으로 하는 접근이 실제 이뤄지고 있다(Sheu, 2007; 이재은, 2004; 신용식, 2014)

➁ 신(新) 규범 발생 이론

일반적으로 개인과 집단은 재난을 직면하게 되면 기존에 존재하고 있던 일반적인 사회적 행태나 규범적(normative) 행태 등 정형화된 상황에서의 일탈적인 행태를 나타내는 경향이 있다(임현우, 2022). 미국 적십자사가 제작한 ‘재난정신건강 매뉴얼(APA, 2010; 송현주, 2010 재인용’에 따르면 재난 후 첫 번째 충격이 완화됨에 따라 개인은 심리적으로 다양한 행태를 보이기 시작하는데, 지나친 외상적 경험이 유발된 이들은 우울증, 불면증은 물론 사회적으로는 대인관계를 기피하는 등 전반적인 일상에서의 문제가 발생할 수 있음을 주장했다. 또한, 이러한 재난으로 인한 개인·사회의 심리적 변화는 단순 일탈이 아닌 범죄로 확대될 수 있으며, 이는 다시 사회적 문제로 확대된다는 주장 역시 제기되고 있다(박한호, 2020).

반면, 정부나 외부적 요청, 또는 압력과 무과하게 자발적인 단체를 조직해 넘치는 구호물품이나 직접 재난대응의 최일선에서 발생 지역에 대한 복구 및 사회적 공헌 활동이 적극적으로 나타나는 경우도 있다(박재묵, 2008; 임현우, 2022).

이처럼 정형화된 상황에서 일탈이 발생하는 재난상황에서 집단의 행태에 기저가 되는 군중심리 등을 중심으로 하는 신 규범 발생 이론(Emergent Norm Theory)적 접근 방법도 있다.

➂ 사회정치 생태계 이론

정형화된 상황에서 일탈을 야기하는 재난은 그 대상이 된 이들에게 피해 야기하나, 피해의 정도는 동일하지 않을 것이다(김명구 외, 2014; 임현우, 2022). 예컨대 공간적 접근으로 도시화가 진행 중인, 또는 진행이 완료된 지역과 쇠퇴가 진행중인, 또는 이미 쇠퇴가 된 지역간 재난대응에 대한 역량과 결과의 차이가 있을 수 있으며(김지영 외, 2020), 개인 단위에서는 신체적 장애 여부, 자산 및 소득 여부에 따라 재난 발생 및 이후에 드러나는 피해 양상이 다를 것이다(조민상 외, 2019).

이러한 양상을 설명하기 위해 근거가 되는 이론에 대해 임현우(2022)는 사회정치 생태계 이론(Socialpolitical Ecology Theory)을 주장했으며, 해당 이론의 핵심은 재난관리 과정에서 한정된 자원 내 의사결정자는 유기적으로 연계된 사회구성원들, 즉 강자와 약자가 존재하는 사회의 생태계적 환경(홍성태, 2008) 등을 고려해 특정 계층에 치우치지 않고 합리적인 결정을 추구해야한다는 것이다.

➃ 리더십 이론

재난관리 중, 특히 재난을 직면하게 된 재난대응 상황에서는 이전의 예상과 달리 다발적이고 복잡한 상황을 전제로 관리 체계가 작동되어야 하기에(임현우, 2022) 각 체계를 담당 및 지휘하게 되는 리더들의 역량이 더욱 요구될 수 있음은 분명할 것이다(김우성, 2015; 정찬권 외, 2020). 관련된 대표적인 연구로 Knabe(1999)는 로스엔젤레스에 위치한 시단위 소방서 조직의 리더십을 분석하며, 위기상황과 평시 상황의 의사결정과정에 리더들이 어떤 행태가 요구되는지를 언급했으며, 전자에서는 어느 정도 독단적인 후자의 상황에서는 민주적으로 다양한 의견을 수렴하는 태도가 요구됨을 주장했다.

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