서울시 지하철 9호선 공영화 논쟁

서울시 지하철 9호선 개요

연혁

서울시 지하철 9호선은 서울특별시 강서구의 개화역과 서울특별시 강동구의 중앙보훈병원역을 잇는 지하철 노선이다.

개통 날짜	역	비고
2009년 7월 24일	개화 <-> 신논현 (마곡나루 제외)	1단계 구간
2014년 5월 24일	마곡나루역
2015년 3월 28일	신논현 <-> 종합운동장	2단계 구간
2015년 10월 31일	노량진역 환승통로
2018년 12월 1일	종합운동장 <-> 중앙보훈병원	3단계 구간

2009년 7월 24일 강서 구간(개화역 - 신논현역)이 가장 처음 개통되었고, 강남 구간(신논현역 - 종합운동장역)이 2015년 3월 28일에, 강동 구간(종합운동장역 - 중앙보훈병원역)은 2010년 착공되어 최종적으로 2018년 12월 1일, 서울시 지하철 9호선의 전 구간이 개통되었다. 2009년 개통된 강서 구간은 1단계 구간, 2015년 개통된 강남 구간은 2단계 구간, 2018년 개통된 강동 구간은 3단계 구간이라고 칭한다.

가장 먼저 개통된 1단계 구간은 민간투자사업으로 건설되었고, 개통 시점으로부터 30년 뒤인 2039년 7월까지 민자 운영 기간으로써 '서울시메트로9호선'이 사업시행 및 운영을 담당한다. 2013년부터 2019년 6월 30일까지는 10년 위탁 계약을 맺고 프랑스 기업 트랑스데브의 자회사, '서울9호선운영'이 위탁운영 했으나 2019년 1월 '방만 경영'논란으로 후반기(2018~2023년) 위탁 계약 협상이 결렬되었다. 결국 '서울9호선운영'과의 위탁운영 계약 해지 후 2019년 7월 1일부로 '서울시메트로9호선'이 직영으로 운영 중이다. '서울시메트로9호선'은 '서울9호선운영'에 계약 해지를 통보했지만, 기존 조직 틀을 유지하기로 하며 기존 운영 중인 전 직원 620여명을 다시 채용하기로 하였고, 차량유지보수와 청소 용역 계약을 넘겨 받아 직접 관리하는 결정을 내리기도 했다.

이어 개통된 2단계·3단계 구간은 서울시 재정에 국비 지원을 더해 건설되었으므로 서울교통공사가 운영 주체이지만, 2015년 4월 3일부터 2018년 11월 27일까지 서울교통공사의 자회사인 '서울메트로9호선'으로 운영 역할을 위탁한 역사가 있으며, 해당 구간의 차량유지보수업무 역시 하청업체 등에 위탁하여 운영하였다. 2018년 11월 28일부터는 서울교통공사가 직영하는 형태로 되바꿈되었지만, 이것이 완전한 직영의 형태는 아니고 '9호선운영부문'이라는 CIC(사내독립법인)을 중심으로 하여 1-8호선과는 다른 별개의 시스템으로 운영 중이다.

민간투자사업(BTO) 방식 도입

민간투자사업(Public-Private-Partnership)은 민간부문(공공부문 외의 법인)이 제안하는 사업 또는 민간투자시설사업기본계획에 따라 사업시행자의 지정을 받은 공공부문 외의 자가 시행하는 사회기반시설사업을 말한다. 우리나라에서 민간투자사업(PPP)은 정부가 건설해야 하는 시설물에 대해 민간자본의 투자를 받아 건설·운영하고 민간부문의 효율성을 활용하는 형태로 진행된다.

1980년대 영국 대처정부의 공공사업 민영화 추진 이후 공공부문의 효율성 향상과 제정 안정을 위해 소유권을 민간에 매각하여 운영하는 민영화가 큰 관심을 받았고, 민영화를 통해 공공부문의 효율성을 개선하는 것이 가장 좋은 방법인 듯 했다. 그러나 민영화에 대한 문제가 부각되고 대중 사이에 부정적 인식이 확산되며, 이를 대체할 민관 협력을 통한 새로운 공공사업 운영방식인 Public-Private-Partnarship(이하 PPP), 즉 민간투자사업이 세계적으로 각광 받기 시작하였다. 이러한 PPP는 정부와 민간부문 사이에서 위험이 공유되고, 사회간접자본시설의 건설과 운영이 단일 민간 사업자로부터 공급된다는 특징을 가지고 있다. 따라서 국가 재정 적자에 시달리는 정부에게 민간투자사업은 외부로부터 자원을 조달받아 재정 안정에 도움을 받는 동시에, 운영까지 민간이 부담하게 두어 운영 상의 효율성을 도모할 수 있다는 매력을 지닌 것이다.

세계 시장에서 공공부문의 효율성 강화를 위한 민간투자사업이 큰 관심을 받으며 우리나라에서도 1994년에 ｢사회간접자본시설에 대한 민 자유치촉진법｣을 제정하였고, 해당 법률은 1998년에 ｢사회간접자본시설에대한민간투자법｣으로 개정되어 사회간접자본시설에 대한 민간투자사업(PPP) 도입의 배경이 되었다.

민간투자사업은 사업 방식에 따라 몇 가지로 구분되는데, 우리나라에서 시행되는 민간투자사업의 대부분은 BTO나 BTL 방식이 대부분이며, 그중 서울시 지하철 9호선은 <수익형 민자사업 BTO> 방식으로 건설되었다. 서울 지하철 9호선 사업시행 목적의 민간기업인 '서울메트로9호선' 주식회사가 9호선을 건설(build)하여 완공 직후 9호선 시설의 소유권을 서울 시에 이전(transfer)한 후, 해당 시설을 30년간 운영(operate)하며 건설비와 기본 수익을 회수할 수 있도록 다시 서울시로부터 관리운영권을 부여받는 형식이다(홍순만, 2014).

서울시 지하철 9호선 논의 배경

민영화와 공공성의 대립

9호선이 민영화된 이유, 9호선에만 민간투자사업 방식을 도입한 배경, 당시 정책적 필요성, 공공성 논란이 생긴 이유

원래 지하철 건설은 서울특별시지하철건설본부가 담당하였으나, 서울시 지하철 9호선 건설은 특이한 방식으로 추진되었다. 9호선은 민간투자활성화와 정부 및 서울시 예산 절감이라는 미명아래 BTO 민간투자사업으로 진행됐다(박흥수, 2012). 2000년 9월 서울시는 건설교통부로부터 지하철 9호선의 건설기본계획을 승인받았고 2003년 11월 철도차량제작사인 로템을 앞세운 컨소시엄이 우선협상대상자로 선정되었으며, 2005년 5월 서울시메트로구호선주식회사(이하 메트로구호선)와 지하철 9호선의 관리 운영에 관한 실시협약을 체결하였다(홍순만, 2014). 해당 협약에서 메트로구호선이 서울9호선운영주식회사와 관리운영위탁계약을 통해 지하철 9호선의 운영을 위탁하고 그 대가로 수수료를 지급하는 방식을 채택하였으며, 이는 지하철 9호선 공영화 논쟁의 배경이 된다.

9호선 건설이 민간투자사업으로 진행됨에 따라 토목공사를 제외한 대부분의 건축공사를 민간컨소시엄 로템을 주축으로 진행되게 되었다.

서울시 지하철 9호선의 민간투자사업은, 지하철을 운영하는 기존 공기업들(서울메트로 및 도시철도공사)의 경영이 부실하다는 비판에 따라 시작되었다(서울시의회 2012). 즉, 9호선을 민간에 위탁하여 예산 감축을 통해 정부 제정의 안정을 도모하고, 운영서비스의 효율성을 제고하려는 목적이었다.

지하철 9호선 민간투자사업 논란

효율성 증진/제정 확보 측면

구체적인 재정 수익과 효율성 개선 효과, 민간 운영사의 서비스 운영 방식 등

민간컨소시엄이 담당한 건설부분에는 총 8,995억의 건설비가 책정되었으며 서울시가 건설분담금 4,200억원을 부담하였고 서울메트로 9호선이 총 사업비 4,795억원을 민자로 조달하도록 되어있다. 서울시가 부담하는 사업비는 총사업비 대비 46,7%에 이르며, 이런 점에서 지하철 9호선은 완전한 민간위탁사업이라고 보기는 어려웠다(박흥수, 2012). 서울시가 민간위탁사업의 부분까지 비용을 부담하면서도 민간업체의 수익을 보장해주는 비이상적인 투자행위이며, 이는 9호선 건설의 투자 시점부터 온전히 민간투자사업의 역할을 해내지 못했다는 평가로 귀결된다.

또한 2005년 서울시메트로구호선주식회사와 체결한 실시협약서에 사업수익률을 8.9%로 보장할 뿐만 아니라 차입부채이자율도 7.2~15%로 설정하여 민간자본에 투자매력을 주기 위해 과도하게 유리한 조건을 보장하였다. 이러한 문제는 이후 지하철 9호선 공영화 논쟁의 계기인 '서울메트로 9호선의 무리한 요금 인상 요구'로 이어지게 되었다.

시작은 서울메트로 9호선의 무리한 요금 인상 요구였고, 이후 본격적인 서울시 지하철 9호선 공영화 논쟁은 민영화를 통한 지하철 운영 과정을 통해 민간투자사업의 문제점과 병리현상이 드러나면서부터 심화되었다.

그리하여 공영화 논쟁의 첫 번째 쟁점은 ‘민간투자를 통한 지하철 9호선 운영의 효율성을 개선하였는가’이고, 두 번째 쟁점은 ‘정부 제정의 안정을 도모하였는가’로 귀결된다. 서울시는 민간투자사업을 통해 경쟁력을 강화함과 동시에 가격 인하와 서비스 질의 향상을 추구했으나, 결과는 민간독점의 폐해에 따른 가격 인상과 안전 투자 미흡으로 인한 또다른 문제를 낳은 것이다.

안전성 문제와 서비스의 질

9호선 높은 혼잡도+민간 운영으로 인한 인력 부족 등

-> 민간 운영의 공공성 결여 논란을 부각시킬 수 있음

서울 지하철 1-8호선의 운영방식은 단일한 통합적 운영을 하는 데 반해, 9호선은 한 1개의 노선임에도 매우 복잡하게 운영되어 있음을 볼 수 있다. 9호선 지하철 노선은 지하철 운영의 경험이 없던 민간 부문의 투자자들이 30년간(2009년~2038년) 운영하도록 하고 있다. 민간위탁 외주화는 노동자와 시민들의 지옥철이라는 것이다

해외 사례

독일 함부르크

민영화였다가 공영화로 바뀐 사례

ex. 영국의 철도 민영화/공영화

논의 현황

서울시의 정책적 입장

-> 공영화 추진 여부에 대한 서울시의 입장과 대응 방안의 방향성 설정

참고 자료

박흥수, 지하철 9호선에서 KTX까지: 민영화가 파괴하는 사회, 2012

홍순만/유진빈/김선형, 서울시 지하철 9호선의 민간투자 정책 사례 - 서비스 운영의 효율성 및 정부재정에 미친 효과를 중심으로 -, 한국정책학회보 제23권 4호, 2014.12

방의표, 지하철 9호선 펀드는 민영화의 또 다른 이름이다, Situations & Labor, 2013.12

김대훈, 오마이뉴스, '3년 더 민간 위탁'...'9호선 지옥철'은 오늘도 달린다, https://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002650032, 2020.06.15

윤찬웅, 참여와 혁신, “서울시민 안전·생명 위해 9호선 공영화 공약 시급”, https://www.laborplus.co.kr/news/articleView.html?idxno=20081, 2018.05.16

고현실, 연합뉴스, 서울 지하철 9호선 1단계 구간 7월 1일부터 시행사가 직영, https://www.yna.co.kr/view/AKR20190627160900004, 2019.06.28

조지현, KBS, 지하철 9호선 2·3단계 구간, 서울교통공사 직영 전환, https://n.news.naver.com/mnews/article/056/0010645161, 2018.11.28