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서울시 지하철 9호선 공영화 논쟁
서울시 지하철 9호선 개요
연혁
서울시 지하철 9호선은 서울특별시 강서구의 개화역과 서울특별시 강동구의 중앙보훈병원역을 잇는 지하철 노선이다.
개통 날짜 | 역 | 비고 |
2009년 7월 24일 | 개화 <-> 신논현 (마곡나루 제외) | 1단계 구간 |
2014년 5월 24일 | 마곡나루역 | |
2015년 3월 28일 | 신논현 <-> 종합운동장 | 2단계 구간 |
2015년 10월 31일 | 노량진역 환승통로 | |
2018년 12월 1일 | 종합운동장 <-> 중앙보훈병원 | 3단계 구간 |
2009년 7월 24일 강서 구간(개화역 - 신논현역)이 가장 처음 개통되었고, 강남 구간(신논현역 - 종합운동장역)이 2015년 3월 28일에, 강동 구간(종합운동장역 - 중앙보훈병원역)은 2010년 착공되어 최종적으로 2018년 12월 1일, 서울시 지하철 9호선의 전 구간이 개통되었다. 2009년 개통된 강서 구간은 1단계 구간, 2015년 개통된 강남 구간은 2단계 구간, 2018년 개통된 강동 구간은 3단계 구간이라고 칭한다.
가장 먼저 개통된 1단계 구간은 민간투자사업으로 건설되었고, 개통 시점으로부터 30년 뒤인 2039년 7월까지 민자 운영 기간으로써 '서울시메트로9호선'이 사업시행 및 운영을 담당한다. 2013년부터 2019년 6월 30일까지는 10년 위탁 계약을 맺고 프랑스 기업 트랑스데브의 자회사, '서울9호선운영'이 위탁운영 했으나 2019년 1월 '방만 경영'논란으로 후반기(2018~2023년) 위탁 계약 협상이 결렬되었다. 결국 '서울9호선운영'과의 위탁운영 계약 해지 후 2019년 7월 1일부로 '서울시메트로9호선'이 직영으로 운영 중이다. '서울시메트로9호선'은 '서울9호선운영'에 계약 해지를 통보했지만, 기존 조직 틀을 유지하기로 하며 기존 운영 중인 전 직원 620여명을 다시 채용하기로 하였고, 차량유지보수와 청소 용역 계약을 넘겨 받아 직접 관리하는 결정을 내리기도 했다.
이어 개통된 2단계·3단계 구간은 서울시 재정에 국비 지원을 더해 건설되었으므로 서울교통공사가 운영 주체이지만, 2015년 4월 3일부터 2018년 11월 27일까지 서울교통공사의 자회사인 '서울메트로9호선'으로 운영 역할을 위탁한 역사가 있으며, 해당 구간의 차량유지보수업무 역시 하청업체 등에 위탁하여 운영하였다. 2018년 11월 28일부터는 서울교통공사가 직영하는 형태로 되바꿈되었지만, 이것이 완전한 직영의 형태는 아니고 '9호선운영부문'이라는 CIC(사내독립법인)을 중심으로 하여 1-8호선과는 다른 별개의 시스템으로 운영 중이다.
민간투자사업(BTO) 방식 도입
민간투자사업(Public-Private-Partnership)은 민간부문(공공부문 외의 법인)이 제안하는 사업 또는 민간투자시설사업기본계획에 따라 사업시행자의 지정을 받은 공공부문 외의 자가 시행하는 사회기반시설사업을 말한다. 우리나라에서 민간투자사업(PPP)은 정부가 건설해야 하는 시설물에 대해 민간자본의 투자를 받아 건설·운영하고 민간부문의 효율성을 활용하는 형태로 진행된다.
1980년대 영국 대처정부의 공공사업 민영화 추진 이후 공공부문의 효율성 향상과 제정 안정을 위해 소유권을 민간에 매각하여 운영하는 민영화가 큰 관심을 받았고, 민영화를 통해 공공부문의 효율성을 개선하는 것이 가장 좋은 방법인 듯 했다. 그러나 민영화에 대한 문제가 부각되고 대중 사이에 부정적 인식이 확산되며, 이를 대체할 민관 협력을 통한 새로운 공공사업 운영방식인 Public-Private-Partnarship(이하 PPP), 즉 민간투자사업이 세계적으로 각광 받기 시작하였다. 이러한 PPP는 정부와 민간부문 사이에서 위험이 공유되고, 사회간접자본시설의 건설과 운영이 단일 민간 사업자로부터 공급된다는 특징을 가지고 있다. 따라서 국가 재정 적자에 시달리는 정부에게 민간투자사업은 외부로부터 자원을 조달받아 재정 안정에 도움을 받는 동시에, 운영까지 민간이 부담하게 두어 운영 상의 효율성을 도모할 수 있다는 매력을 지닌 것이다. 특히 저출산과 고령화 등 사회적 문제로 인해 복지 예산의 수요가 상승하는 상황에서 효율적인 예산 배분과 전략적 투입은 중요한 논의 사항이며, 따라서 사회기반시설 확충에 대해 민간의 투자 등 협조를 받는 것이 새로운 대안으로 떠오른 것이다.
세계 시장에서 공공부문의 효율성 강화를 위한 민간투자사업이 큰 관심을 받으며 우리나라에서도 1994년에 「사회간접자본시설에 대한 민 자유치촉진법」을 제정하였고, 해당 법률은 1998년에 「사회간접자본시설에대한민간투자법」으로 개정되어 사회간접자본시설에 대한 민간투자사업(PPP) 도입의 배경이 되었다.
민간투자사업은 다양한 기준에 따라 몇 가지로 구분되는데, 그 중 가장 많이 적용하는 방식은 '민간투자비를 어떻게 회수하는가?'이다. 우리나라에서 시행되는 민간투자사업의 대부분은 BTO나 BTL 방식이 대부분이며, 그중 서울시 지하철 9호선의 건설 방식인 BTO 사업은 시설의 준공과 동시에 시설의 소유권이 국가 혹은 지방자치단체에 귀속되고 민간 사업시행자에게는 일정기간 동안 시설관리 및 운영을 인정하는 권리를 부여하는 방식으로, 민간투자자의 투자비 회수가 가능하다. 즉, 서울 지하철 9호선 사업시행 목적의 민간기업인 '서울메트로9호선' 주식회사가 9호선을 건설(build)하여 완공 직후 9호선 시설의 소유권을 서울 시에 이전(transfer)한 후, 해당 시설을 30년간 운영(operate)하며 건설비와 기본 수익을 회수할 수 있도록 다시 서울시로부터 관리운영권을 부여받는 형식이다(홍순만, 2014).
서울시 지하철 9호선 논의 배경
당시 민자사업의 필요성
서울시는 1998년 IMF 외환위기로 인해 재정운용에 부담을 느끼기 시작했고, 이에 따라 철도 건설 계획과 예산을 대폭 축소하였다. 1998년 서울시의 총부채는 5.5조 원이었고 그중 지하철 부채는 전체 부채의 87%인 4.8조 원에 해당했다. 이러한 재정상의 이유로 서울도시철도공사와 서울메트로의 효율성 향상을 위해 9호선 건설방식으로 민간투자사업이 대두된 것이다. 이는 서울시의 재정적 부담을 줄이고 철도 건설 및 운영 효율을 활성화 시키기 위한 서울시의 전략이었다. 따라서 서울시는 추가 수요가 가장 많이 발생하는 1단계 구간에 대해 우선적으로 민간투자사업을 진행하였고, 나머지 구간을 단계적으로 진행하기로 했다.
구분 | 내용 |
1999.8 | 서울지하철 9호선 기본계획 승인신청 |
2001.3 | 도시철도 9호선 1단계 구간 민간투자 대상사업 지정 |
2001.10 | 도시철도 9호선 1단계 구간 시설사업기본계획 고시 |
2003.5 | 도시철도 9호선 1단계 구간 시설사업기본계 재고시 |
2003.10 | 우선협상대상자로 현대로템 컨소시엄 선정 |
2005.5 | 민간투자사업 실시협약 체결 및 사업시행자 지정 |
2006.9 | 하부 시설물 인수 |
2009.7 | 9호선 1단계 구간 개통, 영업시작 |
2013.10 | 사업 재구조화 실시 |
※ 자료 : PARK Jinyoung and MUN Jinsu, “Korea’s Railway PPP Projects”, KOTI, 2014
기존에 지하철 건설은 서울특별시지하철건설본부가 담당하였으나, 서울시 지하철 9호선 건설은 특이한 방식으로 추진되었다. 9호선은 민간투자활성화와 정부 및 서울시 예산 절감이라는 미명아래 BTO 민간투자사업으로 진행됐다(박흥수, 2012). 2000년 9월 서울시는 건설교통부로부터 지하철 9호선의 건설기본계획을 승인받았고 2003년 11월 철도차량제작사인 로템을 앞세운 컨소시엄이 우선협상대상자로 선정되었으며, 2005년 5월 서울시메트로9호선주식회사(이하 메트로9호선)와 지하철 9호선의 관리 운영에 관한 실시협약을 체결하였다(홍순만, 2014). 9호선 건설이 민간투자사업으로 진행됨에 따라 토목공사를 제외한 대부분의 건축공사를 민간컨소시엄 로템을 주축으로 진행되게 되었다.
서울시 지하철 9호선의 민간투자사업은, 지하철을 운영하는 기존 공기업들(서울메트로 및 도시철도공사)의 경영이 부실하다는 비판에 따라 시작되었다(서울시의회 2012). 즉, 9호선을 민간에 위탁하여 예산 감축을 통해 정부 제정의 안정을 도모하고, 운영서비스의 효율성을 제고하려는 목적이었다.
지하철 9호선 민간투자사업 논란
효율성 증진/제정 확보 측면
구체적인 재정 수익과 효율성 개선 효과, 민간 운영사의 서비스 운영 방식 등
민간컨소시엄이 담당한 건설부분에는 총 8,995억의 건설비가 책정되었으며 서울시가 건설분담금 4,200억원을 부담하였고 서울메트로 9호선이 총 사업비 4,795억원을 민간을 통해 조달하도록 되어있다. 서울시가 부담하는 사업비는 총사업비 대비 46,7%에 이르며, 이런 점에서 지하철 9호선은 완전한 민간위탁사업이라고 보기는 어려웠다(박흥수, 2012). 서울시가 민간위탁사업의 부분까지 비용을 부담하면서도 민간업체의 수익을 보장해주는 비이상적인 투자행위이며, 이는 9호선 건설의 투자 시점부터 온전히 민간투자사업의 역할을 해내지 못했다는 평가로 귀결된다.
또한 2005년 서울시메트로구호선주식회사와 체결한 실시협약서에 사업수익률을 8.9%로 보장할 뿐만 아니라 차입부채이자율도 7.2~15%로 설정하여 민간자본에 투자매력을 주기 위해 과도하게 유리한 조건을 보장하였다. 이러한 문제는 이후 지하철 9호선 공영화 논쟁의 계기인 '서울메트로 9호선의 무리한 요금 인상 요구'로 이어지게 되었다.
시작은 서울메트로 9호선의 무리한 요금 인상 요구였고, 이후 본격적인 서울시 지하철 9호선 공영화 논쟁은 민영화를 통한 지하철 운영 과정을 통해 민간투자사업의 문제점과 병리현상이 드러나면서부터 심화되었다.
그리하여 공영화 논쟁의 첫 번째 쟁점은 ‘민간투자를 통한 지하철 9호선 운영의 효율성을 개선하였는가’이고, 두 번째 쟁점은 ‘정부 제정의 안정을 도모하였는가’로 귀결된다. 서울시는 민간투자사업을 통해 경쟁력을 강화함과 동시에 가격 인하와 서비스 질의 향상을 추구했으나, 결과는 민간독점의 폐해에 따른 가격 인상과 안전 투자 미흡으로 인한 또다른 문제를 낳은 것이다.
또한 9호선이 '지옥철'이라고 불리게 된 배경에는 과거 1단계 구간의 민간위탁계약을 통한 '서울9호선운영'이 있다. 2013년 부터 2019년 6월 30일까지 '서울9호선운영' 회사의 지분 80%를 소유한 프랑스 자본이 운영하였는데, 시민들이 9호선 지하철을 많이 이용함에도 불구하고 운영수익이 프랑스 자본의 대출자본 원금과 이자상환에 쓰일 뿐 아니라, 고정이윤 보장을 위하여 당기순이익이 해외로 빠져 나가며 지속적인 적자가 발생하고 있었다.
안전성 문제와 서비스의 질
9호선 높은 혼잡도+민간 운영으로 인한 인력 부족 등
-> 민간 운영의 공공성 결여 논란을 부각시킬 수 있음
서울 지하철 1-8호선의 운영방식은 단일한 통합적 운영을 하는 데 반해, 9호선은 한 1개의 노선임에도 매우 복잡하게 운영되어 있음을 볼 수 있다. 9호선 지하철 노선은 지하철 운영의 경험이 없던 민간 부문의 투자자들이 30년간(2009년~2038년) 운영하도록 하고 있다. 민간위탁 외주화는 노동자와 시민들의 지옥철이라는 것이다
논쟁의 주요 쟁점
공공성vs효율성
요금 인상 문제의 해결 가능성
공영화가 시민/서비스에 미칠 영향
공영화에 대한 입장
찬성 측 입장
반대 측 입장
재정적 위험을 민간 영역이 더 잘 통제할 수 있
해외 사례
민영화였다가 공영화로 바뀐 사례
영국 런던
2000년대 초, 런던 지하철은 노후화된 인프라의 일부를 현대화하고 유지하기 위해 공공-민간 파트너십(PPP)을 체결했다. 민간 계약업체인 메트로넷과 튜브 라인은 서비스 효율성을 높이고 정부 지출을 줄이는 것을 목표로 특정 라인을 담당했으나, 이 계약은 높은 비용, 비효율성, 계약 문제 등 재정적, 운영적 어려움에 직면하였다. 2008년이 되자 메트로넷은 관리에 들어갔고 런던 지하철은 서비스에 대한 통제를 재개했다.
스웨덴 스톡홀름
2009년부터 MTR이 수의계약으로 운영하는 스톡홀름 지하철은 처음에는 효율성과 서비스 품질을 개선하기 위해 민영화 되었으나, 최근 몇 년 동안 스톡홀름 당국은 서비스 신뢰성과 근로자 조건에 대한 논쟁과 함께 MTR의 경영진을 점점 더 면밀히 조사하고 있다. 아직 완전히 공영화로 되돌린 것은 아니지만, 스웨덴에서는 2024년 MTR의 계약이 만료되면 보다 공공 중심적인 운영 모델로의 전환 가능성에 대한 논의가 이루어지고 있다.
프랑스 파리
파리의 수도권 대중교통 서비스는 민영화된 이후 요금이 오르고 서비스의 질이 낮아지면서 시민들의 불만이 커졌다. 이를 해결하기 위해 정부는 민영화 서비스를 다시 공영화로 전환하는 과정을 거쳤으며, 이후 시민들이 신뢰할 수 있는 서비스로 개선된 사례로 평가되고 있다.
영국 맨체스터
영국은 대중교통 민영화의 대표적인 사례로, 많은 도시들이 버스와 지하철 운영을 민영화했다. 그러나 서비스의 품질 저하와 요금 인상 문제가 제기되면서 맨체스터를 비롯한 일부 지역에서는 공영화를 고려하는 논의가 지속되는 중이다.
독일 함부르크
함부르크에서는 한때 민영화된 버스와 지하철 서비스를 다시 공영화로 전환한 역사가 있다. 민영화 후 발생한 서비스 부족 문제와 요금 인상에 대한 불만이 원인이 되었고, 공영화 이후 서비스 안정성 및 품질 개선이 이루어졌다.
이러한 사례들은 민영화가 반드시 효율성을 보장하지 않는다는 것을 보여주며, 시민의 권리와 공공의 가치를 중시하는 측면에서 공공 재공영화의 필요성이 논의되고 있다.
논의 현황
서울시의 정책적 입장
-> 공영화 추진 여부에 대한 서울시의 입장과 대응 방안의 방향성 설정
민간 운영사와의 협의
9호선 시민사회대책위원회의 역할
해결 방안 및 향후 전망
철도의 재정 및 시장 경쟁력 회복을 위한 해결 방안 중 하나로 철도의 재구조화 방안이 대두되고 있으며, 특히 공공부문과 민간 시행자 간의 실시협약의 내용을 변경하는 재구조화가 중심으로 이루어지고 있다. 철도 분야에서의 민간투자사업 재구조화란 민간투자사업의 수익률, 위험분담, 정부지원 등 사업의 주요내용의 재협상을 통해 변경시키는 것에 해당한다. 대부분의 재구조화는 기존 수익 사업구조를 재설정하여 정부의 재정 부담을 더욱 완화하는 방향으로 이루어지며, 사업구조를 저위험, 저수익 방식으로 전환하는 과정을 의미한다. 민간투자사업으로 운영되는 철도의 재구조화 과정은 경쟁우위를 되찾는 데에도 중요하지만 고객의 기대와 철도회사의 실제 능력 간 격차를 줄이는 데에도 기여한다는 점에서 유의미하다. 따라서 국내 철도사업의 재구조화 사례가 다양하게 이루어지고 있는데, 그 사례 중에는 지하철 9호선 사업 재구조화도 포함이다.
서울 9호선은 2013년 10월 변경실시협약 체결을 통해 사업 재구조화를 완료하였고, 그 내용으로는 민간사업자 주주 전면 교체, 사업수익률을 시중금리에 알맞게 하향 조정, 운임결정권을 주무관청으로 이전, MRG 지급 폐지, 지하철 9호선 관리운영권 가치를 7,464억 원으로 합의, 주무관청의 관리감독권 강화, 관리운영비 10% 삭감 및 비용 절감 등이었다
재구조화에 따라 MRG(최소운임수입보장) 제도로 인한 재정적 부담이 완화되었고, 기업의 이익과 공공의 이익이 충돌하는 상황 속에서 단일의 목표인 '상생'을 위해 이해관계자 간의 갈등을 조율하고 그 사이의 조화를 이루는 결과를 냈다.
보다 구체적으로는, 1) 관리운영 측면에서의 효과성 증진 2) 재정절감이 재구조화의 효과에 해당한다. 우선 서울 9호선 사업 재구조화로 요금을 민간 사업시행자가 단독으로 올릴 수 없고, 다른 노선의 지하철 요금과 동일하게 적용되어 경제적 합리성을 확보하였다. 또한 재구조화 전까지는 하루 1.2억 원의 지원금 지출이 있었던 반면, 이를 재구조화를 통해 해결한 측면이 있다. 2018년 기준으로, 앞으로 26년간 지급해야 하는 재정보조금 규모를 최소 2조 5,342억 원에서 최대 3조 1,929억 원까 절약할 수 있을 것으로 예상되어 주무관청 서울시의 재정부담을 완화하였다는 평이다. 또한 민간사업자 수익률을 대폭 인하하여 민간 사업시행자가 가져갈 수익률을 4.86%까지 낮춰 서울시의 재정부담 절감액이 확대되었다. 정리하면, 재구조화 이전 재정지원금은 총 51,745억 원이었지만 이후에는 총 19,816억 원으로 눈에 띄게 축소되었음을 볼 수 있다.
재정적인 부담이 줄어들었다는 확실한 효과를 냈지만, 여전히 노동자와 시민의 안전성 및 서비스의 질 확보에 대한 방안은 미흡한 것으로 보인다. 따라서 향후 이러한 부분에도 노조와의 협력으로 해소할 수 있길 바란다.
참고 자료
박흥수, 지하철 9호선에서 KTX까지: 민영화가 파괴하는 사회, 2012
홍순만/유진빈/김선형, 서울시 지하철 9호선의 민간투자 정책 사례 - 서비스 운영의 효율성 및 정부재정에 미친 효과를 중심으로 -, 한국정책학회보 제23권 4호, 2014.12
방의표, 지하철 9호선 펀드는 민영화의 또 다른 이름이다, Situations & Labor, 2013.12
김대훈, 오마이뉴스, '3년 더 민간 위탁'...'9호선 지옥철'은 오늘도 달린다, https://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002650032, 2020.06.15
윤찬웅, 참여와 혁신, “서울시민 안전·생명 위해 9호선 공영화 공약 시급”, https://www.laborplus.co.kr/news/articleView.html?idxno=20081, 2018.05.16
고현실, 연합뉴스, 서울 지하철 9호선 1단계 구간 7월 1일부터 시행사가 직영, https://www.yna.co.kr/view/AKR20190627160900004, 2019.06.28
조지현, KBS, 지하철 9호선 2·3단계 구간, 서울교통공사 직영 전환, https://n.news.naver.com/mnews/article/056/0010645161, 2018.11.28 연강석, 한국교통대학교 글로벌융합대학원, 국내외 철도 민간투자사업 재구조화 사례와 개선방향, https://www.riss.kr/search/detail/DetailView.do?p_mat_type=be54d9b8bc7cdb09&control_no=a29a79ce015d1b6fffe0bdc3ef48d419&outLink=N, 2018.08
PARK Jinyoung and MUN Jinsu, “Korea’s Railway PPP Projects”, KOTI, 2014
황보연 외(2017), 교통시설 민간투자사업 재구조화 개선방안 연구, 경기연구원 연구논총 제19 권 제2호, 429p.
서울특별시 교통정책과, 9호선‘서울형 민자사업혁신모델’로 거듭나, 3조 2천억 절감, https://news.seoul.go.kr/traffic/archives/13534, 2013.10.24