가로수 생육 환경 개선 사업(서울시)

1. 개요

- 가로수의 의미

가로수(街路樹)는 길가에 줄지어 심어 놓은 나무를 말한다. 통상 도시 미관과 신선한 공기, 시원한 그늘을 제공하는 등의 환경 개선을 위해 조성된다. 도로 가장자리에 줄지어 심긴 나무로 여름에는 그늘을 만들고 대기 온도를 저하시키며, 소음과 대기오염물질을 감소시키고 미관 개선을 한다. 전국적으로 약 400만 그루의 가로수가 심겨 있으며 가장 많은 가로수는 왕벚나무, 은행나무, 양버즘나무, 느티나무 등이다. 최근 들어 메타세쿼이아, 회화나무, 이팝나무 등 지역의 특성에 맞는 다양한 가로수가 심기고 있다.

가로수는 우리 생활 주변에서 가장 쉽게 접할 수 있는 녹지로서 ‘국토녹화, 경관조성, 공해방지 등을 위하여 시가지, 전원, 산간, 해안, 강변 지역의 가로와 노변에 조화 있게 식재하는 나무’라고 할 수 있다. 가로수는 법적으로 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조에 의해‘「도로법」 제10조에 따른 도로(고속국도 제외)와 보행자전용도로 및 자전거전용도로 등 대통령령으로 정하는 도로의 도로구역 안 또는 그 주변지역에 심는 수목을 말한다’라고 규정되어 있다.

‘가로수 조성 및 관리’ 자치법규 조례에서는 가로수를 아름다운 경관의 조성, 환경오염 저감과 녹음제공 등 생활·교통환경 개선, 자연생태계의 연결성 유지 등을 위하여 도로의 도로구역 안 또는 그 주변지역에 심는 수목으로서 도로의 구조보전과 안전하고 원활한 도로교통의 확보에 지장이 없도록 식재된 것을 말한다 라고 명시되어 있다. 해당 도로는 일반도로, 보행자전용도로, 자전거전용도로 등「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조제2항에 따른 도로, 「도로법」 제11조에 의한 도로(고속국도를 제외한다), 그 밖의 법령에 따라 노선이 지정·인정되지 않았더라도 사실상 도로로 사용되고 있는 시설을 말한다.

띠녹지는 가로 녹지량 증진과 아름다운 가로경관 조성을 위하여 폭이 넓은 보도에 있는 가로수 사이에 키 작은 나무와 꽃을 심어 만든 공간을 말한다(청주시 도시림 및 가로수 조성ㆍ관리 조례). 가로녹지는 도시 내 도로의 보도에 식재된 교목성상의 가로수와 보도 내 띠형태로 조성되어 관목과 초화류가 식재된 녹지이며(이경재 등, 2011), 가로숲은 ‘도시림 기본계획(변경) 2013∼2017’에서 가로수의 집단, 가로수 사이 공간 및 주변에 조성ㆍ관리하는 숲으로 정의하고 있다. 도로를 신설하는 경우 반드시 가로수를 조성하여야 하며 도로의 설계 단계에서부터 가로수를 심을 공간을 반영하도록 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제21조에서 정하고 있다. 가로수의 관리는 현재 도로의 유형에 따라 특별시장, 광역시장, 시장, 군수 등이 관리하도록 규정하고 있으며, 2006년에 가로수 관리청을 지방자치단체의 장으로 일원화하였다.

- 생육 환경 개선의 필요성

가로수는 도시에 쾌적하고 시원한 녹음을 주고, 미세먼지 등 대기오염물질을 줄여주고, 탄소를 흡수하고 맑은 공기를 제공하고, 걷고 싶은 아름다운 길을 만들어준다. 그리고 가로수는 녹지가 부족한 도시에 야생동물 서식지를 제공하고 단절된 도시녹지를 연결하여 도시 생물다양성 보전에도 이바지한다. 도시의 외곽산림과 잔존 산림, 공원, 하천 등을 도로변 가로수가 연계하여 도시 생태네트워크를 효과적으로 구축할 수 있다. 가로수는 도시환경 및 시민건강의 녹색혈관 역할을 한다.

도시숲과 가로수는 UN의 지속가능발전목표(SDGs)에도 기여한다. 도시숲은 서식지를 만들고 개선하고, 생물 다양성의 풀을 구성하며, 토양의 질을 크게 향상시키고, 토지 복구에 기여한다. 도시와 주변의 나무와 숲은 탄소를 격리하고 온실가스 배출을 줄임으로써 직접적으로 기후변화 완화에 기여하고 에너지 절약, 도시 열섬효과 감소, 홍수 완화 등에 간접적으로 기여한다.

-서울시 가로수 생육 환경 개선의 목표

서울특별시에서는 '가로수 생육환경개선' 사업으로 가로수의 생육환경을 근본적으로 개선하면서 가로수 사이 유휴공간에 띠녹지 조성, 가로수 열식재, 토양개량, 수목세척 등을 시행하여 가로변의 녹지량을 확대하여 쾌적한 보행환경 조성 및 도시경관향상에 기여하고자 추진하고 있으며, 그 목표 및 내용은 다음과 같다.

1. 가로변의 녹지량을 확대하고 가로수 생육환경을 근본적으로 개선한다.

2. 가로수와 가로수 사이 유휴공간에 폭 1.0 ~ 1.5m 정도의 선형의 띠녹지를 조성하여 키큰나무, 중간키나무, 키작은나무와 다년생초화류등을 식재하여 다층구조 형태로 조성한다.

3. 심어 놓은 수목과 초화류가 봄철과 가을철 건조기에 수분을 공급하여 원활하게 자라는 것을 돕기 위해 띠녹지내에 점적관수 등 급수시설을 설치한다.

4. 보도폭이 넓은 곳에 가로수를 2열로 심어 가로숲 형태로 조성한다.

5. 상업지역과 보행인이 많아 가로수 사이 띠녹지를 조성할 수 없는 지역에는 보호판을 설치하거나 교체하고, 척박한 토양을 개량하기 위하여 겨울철내 묵은 때를 씻어내기 위해 수목 세적제를 살포 등 가로수의 생육환경을 근본적으로 개선한다.

6. 가로변녹지량을 확대하여 쾌적한 보행환경과 도시경관을 개선한다.

- 도시에서 가로수와 시민의 상호관계

	사람의 관점	나무의 관점
상대에 대한 인식	- 집 근처 가로수를 잘 모르고 대부분 은행나무로 인식 - 주로 벚나무, 느티나무, 메타세쿼이아 가로수길 선호 - 오래 거주한 사람일수록 가로수에 대한 강한 애착심 시민이 기대하는 가로수의 기능	- 도로옆 좁은 보행로가 삶의 터전 - 도시 발전의 역사와 도시경관 변화에 반영 - 다양성을 존중해주지 못하는 도시
기대하는 기능	- 미세먼지 등 대기오염 저감, 도시열 및 폭염완화 - 보댕공간 그늘제공 등 걷고 싶은 거리	- 살아있는 생명체로서 인식과 보살핌 요구 - 나무에게 바라는 만큼 최소한 생육환경 요구
서로에 의한 불편함	- 뿌리융기로 보행불편, 큰나무 도복 안전사고 위험 - 지독한 은행나무 열매냄새, 상가간판 가림	- 무분별한 가지치기로 개성과 존엄성 훼손 - 오래되면 베어지는 문제
서로에 대한 한계	- 과도한 가지치기로 가로수 환경의 훼손할 수 있음.	- 뿌리와 줄기의 성장으로 보행 불편 야기 - 가지의 성장으로 간판을 가리고 가을철 열매 냄새 유발

산림청 국립산림과학원은 2024년 11월 5일(화), 가로수 선정 및 조성 개선 방향을 논의하기 위해 ‘사람과 가로수의 공존 : 가로수 조성 전문가 워크숍’을 개최했다고 밝혔다. 가로수는 사람과 도시 공간을 공유하고 상호작용하며 존재한다. 가로수와 사람의 올바른 공존을 위해서는 도시 내 공간의 크기에 알맞고 긍정적인 영향을 줄 수 있는 적절한 가로수를 선정하고 조성해야 한다. 이에 국립산림과학원은 가로수가 식재된 현장 환경과 시민의 요구를 반영하여, 적절한 가로수를 선정하고 조성하는 방안을 개선하기 위해 연구를 수행하고 있다. 이와 관련하여 이번 전문가 워크숍에는 지자체, 학계, 시민단체 등이 모여, 가로수 선정 및 조성의 현장 문제점을 공유하고 개선 방안에 대한 의견을 나누었다. 이를 기반으로 사람과 가로수가 도시 공간을 올바르게 공유하며 살아갈 수 있도록 가로수 조성의 미래 방향을 논의하였다. 국립산림과학원의 생활권도시숲연구센터장은 “적절한 가로수의 선정과 조성은 과도한 가지치기, 건강성 감소 등 가로수 관련 문제점의 근본적인 해결책이 될 수 있다”라며, “사람과 가로수의 공존을 위한 연구를 지속하겠다”라고 말했다.

2. 가로수 생육 환경 현황 분석

- 가로수 생육 환경 개선 사업의 서울시 연혁

연도	주요 사업 및 내용
2006년	가로수 보호와 생육 환경 개선을 위해 본격적인 정책 추진 시작
2011년	가로수 토양 분석 및 생장 상태 조사, 관악구 지역을 대상으로 뿌리 보호와 토양 개선 방안 마련
2012년	가로수 토양 비옥도와 경도 조사, 생장 환경을 종합적으로 관리하는 방안 도입
2018년	가로수 뿌리보호판 설치 및 주변 토양 개선 작업을 시행하여 가로수의 건강한 성장 지원
2020년	지상부 생장환경 개선과 더불어, 은행나무 악취 문제 해결을 위해 암수 나무 교체 및 은행 열매 채취 기동반 도입
2022년	‘생육환경 개선 기본 계획’ 수립하여, 가로수의 생육 공간과 토양의 품질을 향상하고 수목의 안정성을 높이는 다양한 정책 추가
2023년	생육 환경 개선을 위해 도시숲 확대, 생태 경관 복원, 은행나무 열매 채취를 위한 수확기 사용 확대 및 그물망 설치 등으로 생활환경과 도시 미관 개선

서울시 가로수 생육환경 개선 사업의 발전 과정

1. 초기 인식 및 연혁: 서울시는 가로수의 생육 환경 개선의 필요성을 인식하고 이를 위한 기초 연구를 진행했다. 이 단계에서는 가로수의 생태적 기능과 도시 환경에서의 역할에 대한 연구가 이루어졌다.

2. 정책 및 법규 제정: 가로수 조성 및 관리에 관한 자치법규와 조례가 제정되었다. 이 법규는 가로수의 생육 환경을 개선하고 환경오염 저감 및 자연 생태계의 연결성을 유지하는 것을 목표로 하고 있다.

3. 재정 지원 및 사업 확대: 서울시는 가로수 생육 환경 개선 사업에 대한 재정 지원을 확대하고 다양한 사업을 추진하기 시작했다. 이 과정에서 시민 참여를 유도하고, 지역 사회와의 협력을 강화하는 방향으로 나아갔다

4. 실제 사업 진행: 서울시는 특정 지역에서 가로수 생육 환경 개선을 위한 다양한 사업을 진행하고 있다. 보행환경 개선을 위한 띠녹지 조성 및 가로수 식재 작업이 그 예시이다. 이러한 사업은 보행자 중심의 교통 체계 강화를 목표로 하고 있다.

2012년 중랑구의 가로수 생육환경 개선 사업 장면

[8] 2024년 여의대방로의 가로수 생육환경 개선 사업

- 가로수 생육 환경 개선 사업의 현황

2023년 서울시의 가로수 생육 환경 개선 사업의 현황 중 노선수 소계는 1,618개, 수량 소계는 294,668그루이다. 나무의 종류 중 은행나무가 102,070그루로 가장 많고, 양버즘 나무 48,227그루, 느티나무 39,415그루, 왕벚나무 36,023그루, 회화나무 6,302그루, 메타세콰이어 4,962그루, 은단풍나무 140그루로 구성된다.

2017~2022년 가로수 조성 및 관리사업 실적

시도명

합계

식재비율

2022년

2021년

2020년

2019년

2018년

2017년 이전

거리

본수

거리

본수

거리

본수

거리

본수

거리

본수

거리

본수

거리

본수

서울

1,723,126

295,852

2.7%

21,730

8,087

-

-

14,244

2,374

-

-

68,001

1,760

1,647,639

304,553

3. 가로수 생육 환경 개선 사업의 문제점

- 현재 서울시의 가로수 생육 환경의 문제점

환경: 자연녹지 대비 도로변의 열악한 생육 환경

한정된 공간, 척박한 토양에서 다른 구조물과 경쟁 속 생육 배전선로·가로등·교통표지판·지하매설 관로 등 도시 시설물과 간섭과 구조적 안정성 저하로 도복 위험, 시설물 위주 관리 실행

대기 오염	서울시는 대기 오염이 심각한 지역으로 미세먼지와 이산화 질소 등 공기 오염물질이 가로수의 건강에 악영향을 미친다. 나무는 대기 정화 역할을 하지만, 과도한 오염 물질에 노출되면 생장에 어려움을 겪기 때문이다.
열섬 현상	도시 내 열섬 현상이 강하게 나타나며 여름철 기온 상승으로 인해 가로수의 수분 증발과 스트레스가 가중된다. 이는 가로수의 생육에 부정적인 영향을 미치게 된다.
불규칙한 강수량	기후 변화로 인해 강수량이 불규칙하게 변동하며 가로수에 필요한 충분한 물이 공급되지 않거나 과도한 비로 인해 뿌리 부패가 발생할 수 있다.

조성: 획일적 수종 선정 및 단순 가로수 식재 형태

벚나무류, 은행나무, 느티나무, 양버즘나무, 이팝나무 전체의 52.8%차지* 서울 84.5%, 부산 78.9%, 대구 80.6% 등 특․광역시 중심 집중 심화와 협소한 공간으로 인한 다열 및 복층 식재, 띠녹지 조성 부족

부적절한 토양 환경	서울의 많은 가로수는 도로 포장 아래, 좁고 제한된 토양에서 자라며 뿌리 공간이 부족하다. 이는 뿌리의 발달을 제한하고 가로수의 생육에 필수적인 양분과 물을 흡수하기 어렵게 만든다.
무분별한 콘크리트 포장	도로 주변의 콘크리트 포장 및 포장재가 가로수 뿌리의 산소 공급을 차단하고 수분과 영양소의 흡수를 방해하는 문제를 일으킨다.
한정된 공간	도로의 폭이 좁거나 지하 시설(배관, 전선 등) 때문에 가로수가 자랄 수 있는 공간이 제한적이다. 이는 나무가 충분히 자라지 못하고 성장이 방해 받는 원인이다.

관리: 문제점 반복 및 전문가 양성 교육 프로그램 부족

잘못된 가지치기, 쓰러짐 피해 등 문제점 매년 반복 제기- 가로수 조성․관리 전문 기술자 교육 체계·과정 구축 미흡

불충분한 수목 관리	가로수의 성장과 건강을 유지하기 위한 지속적인 관리가 부족하다. 그 예로 병해충 예방, 가지치기, 비료 공급 등이 적절하게 이루어지지 않으면 가로수의 건강이 저하되는 것이 있다.
가로수의 생육 주기 관리 부족	많은 경우 가로수가 식재된 이후 생육 주기에 맞춘 관리가 미흡하다. 계절 별로 필요한 관리(겨울철 동상 방지, 여름철 수분 공급 등)가 적절하게 이루어지지 않는 경우가 많다.
인프라 부족	가로수 관리에 필요한 전문 인력이 부족하고 관련 예산이 제한적이며 가로수의 건강 관리와 지속적인 생육 지원을 어렵게 만드는 결과를 초래한다.

소통: 시민참여 프로그램 부재 및 민·관 협력 미흡

관리 주도 정책 추진으로 시민 의견 수렴·사업 참여 프로그램 부재- 전문가, 시민, 지자체 등이 참여하는 민·관 협력체 활동 미흡

시민 참여 부족	가로수 관리와 관련된 시민들의 참여가 부족하다. 가로수 보호 및 관리에 대한 시민들의 인식이 낮고 일상적인 관심이 부족하여 가로수 보호와 관리가 제대로 이루어지지 않을 수 있다.
정보 부족	가로수와 관련된 관리 정보가 시민에게 제대로 제공되지 않거나 가로수의 중요성에 대한 교육이 부족하여 사람들이 가로수를 보호하는데 적극적이지 않다.
협력 체계 미비	서울시 내에서 가로수 관리와 관련된 다양한 부서와 민간단체 간 협력 체계가 미흡하여 효율적인 관리나 정책 실행이 어려운 경우가 많다. 도로, 환경, 공원 관리 부서 간의 협력이 부족해 가로수 관리의 일관성이나 효율성이 떨어질 수 있다.

4. 정책사례

- 근거법령

산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률

「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제21조에는 가로수의 조성 등에 관한 승인, 동법 시행령 제19조에는 도시림등 조성ㆍ관리계획이 제시되어 있다.

동법 시행규칙 제24조에는 가로수 조성 및 관리에 관련된 사항과 가로수를 관리하는 지자체의 조례에 관한 사항, 가로수 관리대장 등의 기록 의무가 제시되어 있다. 제24조의 2에서는 도시림 등과 관련해서 산림청장이 지자체장과의 협의를 통해 가로수 조성 및 관리, 그 밖의 사업에 대해 시범사업을 추진할 수 있도록 하였다.

가로수 조성 및 관리규정 고시

구분		내용
제1장 총칙	제1조	▪ 목적 : 산림기본법 제18조, 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 제21조, 시행규칙 제24조에 의한 필요사항 규정
	제2조	▪ 정의 : 수고, 수관고, 지하고, 가슴높이지름, 근원지름, 수관폭
	제3조	▪ 가로수 관리청 : 도로의 종류, 지역에 따라 각 지방자치단체의 장이 관리
제2장 가로수 조성	제4조	▪ 식재 위치 : 보ㆍ차도 경계부 부터 가로수 수간 중심까지 최소 1m, 보도가 없는 경우 갓길에서 2m, 절토 비탈면은 식재 제외, 중앙분리대 등
	제5조	▪ 식재 기준-교목:식재간격8m,열식(도로여건에따라군식,혼식),1열(여건에따라2열이상), 동일노선은동일수종-관목:동일수종군식(경관적으로중요지역은혼식가능) ▪ 여건에 따라 다층구조 식재 가능
	제6조	▪ 식재시기 : 정상적인 활착을 위해 봄철과 가을철, 관리청 인정 시 다른 기간 가능
	제7조	▪ 식재 제한지역 : 시행규칙에 따름
제3장 가로수 관리	제8조	▪ 바꿔심기와 메워심기 : 시행규칙에 따름
	제9조	▪ 가지치기 : 별도로 기준 제시
	제10조	▪ 병충해 방제 : 별도로 기준 제시
	제11조	▪ 지형과 토양보전 : 절토와 성토의 제한 및 허용 범위 ▪ 불량토양의 제거 및 환토, 가로수 생육 불량토양에 대한 객토 및 시비, 표토 보전 및 재사용, 표토 깊이 30㎝ 이상 조성, 제설제에 의한 피해 사전 조치